作为发达的工业化地区，欧洲国家的收入水平和生活质量自工业化时代以来在世界上一直居于很高的位置。尤其 是自第二次世界大战结束以来，欧洲国家居民的平均收入水平和实际的生活水平又有了很大的提高。与此同时，欧洲国家居民的收入差异也在扩大，失业和贫困现象 相当严重。作为发达的工业化地区，欧洲国家的贫困现象与美国有着共同之处，但欧洲国家由于其文化、历史和政策等因素的特殊影响，在贫困现象和反贫困政策方 面也有一些独特之处。因此，研究欧洲国家的贫困问题与反贫困政策可以从另一个侧面反映当代发达国家的贫困问题。

一 欧洲国家贫困问题的基本情况

    从工业化的早期开始，工业化社会的贫困问题就一直是困扰欧洲各国的主要的社会问题之一。在19世纪，欧洲 的城市中，工人阶级在资本家的剥削下，劳动条件和生活条件都相当艰苦，贫困问题相当严重。正如马克思当年所解释的那样，在资本家大量积聚财富的同时，无产 阶级处于相对贫困化，甚至绝对贫困化的境地。工业化社会的贫困问题直接导致了工人阶级和资产阶级的尖锐对立和严重的社会冲突。19世纪欧洲不断地爆发工人 运动，给资产阶级及其政府带来了很大的冲击，迫使欧洲各国政府不得不正视工人阶级和下层群众的生活贫困状况，并在19世纪末和20世纪初期建立了现代社会 保障制度。但是在本世纪上半叶，由于经济动荡和两次世界大战的影响，新的社会保障制度在欧洲没有发挥很大的作用。长期的经济萧条和大规模的战争，使得欧洲 国家的老百姓蒙受了许多的苦难。第二次世界大战结束以后，欧洲国家很快就以“贝弗里奇计划”为蓝图，建立了高水平的“福利国家”，社会保障体系。由于这套 高水平社会保障体系的建立，以及战后初期欧洲高速度的经济发展，欧洲的贫困现象一度得到了较好的控制。但是，在本世纪70--80年代以后，随着欧洲经济 发展的速度放慢，以及高福利政策弊病的逐渐突出，欧洲国家中的贫困现象又开始回升。

仅在欧共体国家中，70年代中期的贫困人口为3000万，当三个新的成员国希腊、葡萄牙、西班牙加入后， 贫困人口上升到3800万，到80年代末90年代初，这个数字超过5200万，超过欧盟总人口的15%，其贫困比例明显高于美国1995年13.8%的程 度。由此看来，贫困问题在欧盟国家中确实是一个严重的社会问题。在欧洲国家之间的贫困人口比例高低也不一致，据80年代末统计，欧盟国家中葡萄牙的贫困率 最高，其次为意大利、希腊、爱尔兰、西班牙；法国、英国相对较高；丹麦、荷兰最低，比利时、卢森堡和德国的贫困人口低于欧盟的平均比例。这些数字说明，欧洲国家中存在着严重的贫困问题。

二 欧洲国家贫困的社会—经济根源分析

    1、欧洲国家失业问题与贫困

    欧洲国家城市贫困的一个重要特征是贫困与失业关系密切，欧洲贫困人口通常随着失业人口的上升而上升。在欧 洲，失业问题是阻碍经济与社会发展的一个严重问题，也是导致贫困的主要原因。在60年代，欧洲国家的失业率曾经一直处在2%~3%的低水平，基本上维持了 充分就业。[2] 但自70年代以来，欧洲各国的失业率一直持续上升，并在近年内高居不下。1980年，欧共体的失业率达到6.4%，而在1990年又上升为8.4%； 在90年代前期，欧盟国家有1700万人失业，300万人无家可归。到1994年欧盟国家失业率上升到12%。

   欧盟各国的失业率在90年代前半期明显呈上升趋势，并且在90年代中期达到了很严重 的程度。在欧盟15国，1995年除了小国卢森堡以外，其他所有国家的失业率都在6%以上，有7个国家的失业率在10%以上。失业问题最严重的西班牙在 1994年失业率竟达到了23.9%的高峰，也就是说在几乎在每4个劳动力中就有1人处于失业状况。[6]

    长期居高不下的失业率，使欧盟陷入了一个“低经济增长---高失业率---高财政赤字”的困境之中。失业问题给欧洲各国也带来很大的压力。近年来，欧盟的高失业率还出现了一些新特点。

    2． 欧洲国家失业问题的新特点

    现在欧盟的失业问题更加复杂化、更具有长期性和难以解决。欧盟失业问题的特点也有所改变，不仅表现在其各 国失业率的上升，而且失业人群和失业原因也发生了很大的变化。战后初期，失业群体主要是老年人、残疾人和妇女，由于不能被社会劳动力市场所吸纳而导致失 业，失业更多的是因为自身的原因。现在从失业者的构成上看，不能忽视的是失业群体的年轻化和长期失业者的大幅度增加。从导致失业的个人原因上看，目前更多 地是由于缺乏动机，而并不仅仅是缺少就业机会。再有西欧的“福利国家”式的高水平的福利保障制度也是导致“依赖性贫困”和“贫困陷阱”的重要原因。针对 此，欧盟的反贫困政策由以往的救济型转向了维持劳动者的动机。

    （1）青年失业人数在总失业人口中占的比率较高。

    欧盟国家25岁以下的青年失业率普遍高于成年人。

    由上表可以看出1996年在意大利、西班牙和芬兰等欧洲国家中，青年失业率高达33%以上。而且这几国以 及英国自1993年以来青年失业率都在24%以上，在英国男性失业者中，35岁以下者约占三分之二。1996年欧盟15--24岁青年人平均失业率达 21.85%。[7]

    （2）长期失业者的比例上升。长期失业者是指失业一年或以上的劳动者。目前，在欧盟国家的长期失业者达 48%。同时，欧洲各国失业者中长期失业者的比例也不相同，其中比例最高的西班牙高达54%，而最低的瑞典只有8%的失业者是长期失业者。[8] 长期失业者大多是年满55岁以上的老年人，他们重返劳动力市场更为艰难。在若干欧盟国家，每3名老年失业者中就有2名长期失业者。

    （3）周期性失业无规律可循。以往失业人数的增减和失业率的高低具有周期性，也就是说，失业加剧一般只发 生在经济停滞，尤其是经济衰退时期，具有与经济周期相随的规律性。从1973年到80年代初，各发达国家的失业率约增加了2倍；进入90年代以来，伴随新 的世界经济衰退，失业率更是不断上升。当前尽管欧洲已经步入经济复苏时期，失业率却仍然不见回落。许多政府开始担心，缺少就业机会可能会长期存在下去。例 如，70年代以前，OECD各国失业总人数在1000万以下，而且随着经济周期各阶段的变化有较大幅度的增减;从70年代初到80年代初，这些国家的失业 人数增至3000万左右。随后各国经济摆脱衰退进入复苏和扩张阶段，到1990年失业人数只减少了500万，仍有2500万之多;当90年代初新的一轮世 界经济衰退到来时，失业人数又增至3500万左右，失业率长期居高不下。发达国家面临的失业问题如此严重， 既有结构性、技术性原因，也有周期性原因和竞争性原因。[9]

    高失业率的原因是多方面的。为了缓解高失业率，政府和各种社会组织出台了一系列措施，而这些措施一方面有 助于缓解失业问题的压力，但另一方面又进一步会损害另外一些劳动者的利益。例如非全日制、临时性工作开始增多，而这类工作意味着收入减少，与收入及贡献相 关的补助金也会减少，更加需要社会保护的帮助。政府增加劳动力市场的灵活度，灵活度使劳动者有更好选择的同时，也不可避免地面临着更大的风险。

    3． 欧洲国家高失业率的一些客观原因

    欧洲国家失业率居高不下的主要原因比较复杂。从客观的方面看以下一些因素起着一定的作用:

    (1) 劳动力供应持续增大。劳动力供应过大是导致就业压力的直接原因之一。劳动力供应过大的原因又有两个方面:一是有些国家过去生育高峰中出生的人在70一80 年代正好进入就业年龄，因而导致劳动力供应增大；二是劳动力就业参与率提高，尤其是妇女参与就业的比例提高。以前许多妇女不参与就业，因而她们不被计算在 劳动力总量当中，而这种情况自70年代以后有了很明显的变化。妇女就业率的提高有助于妇女社会地位的提高，但也使劳动力市场劳动力供大于求的现象更加明 显。[10]

    (2) 科学技术的发展和新技术在生产中的引入。新技术的引入在很大程度上产生了排斥劳动力，尤其是排斥简单劳动力的倾向。随着高科技的发展，电子计算机的普及，企业内部重新改组，越是趋向于使用高科技的公司裁员越多。

    (3) 来自外部的竞争。经济全球化推动欧洲产业结构的转化，使劳动密集型的产业外移，把大批劳动岗位移到国外。尤其是亚太地区经济的发展给欧洲带来了很大的竞 争，使许多劳动密集型的生产项目都转移到了这些具有强劲竞争力的发展中国家和地区，从而使欧洲的就业状况进一步恶化。

    (4) 欧洲国家产业结构转化在一定程度上引起了区域性的和行业性的劳动力供需失衡，从而导致失业现象增多。尤其是当一个地区的主要产业衰退以后，可能在该地区引 起很高的失业率。[11] 从这个角度讲，欧洲失业率高“主要是由于产品和劳动力市场僵化造成，而不主要是由于缺乏需求造成的”。[12] 同时，欧盟国家经济增长速度趋缓，自1989--1996年，年均增长率仅1.7%，工业结构相对落后，欧盟的高技术产业产出在国内仅占10%，[13] 使欧盟缺乏经济增长动力，缺乏高收入的就业机会取代在制造业失业的就业机会。

    (5) 经济全球化使欧洲的资本在过去几十年中大量地向一些发展中、国家和地区流动，导致许多欧洲国家内部投资不足，使失业率提高。

    (6) 各成员国为达到参加欧洲货币联盟的标准，普遍实行财政紧缩政策。

    上述各种因素确实是导致欧洲国家失业率增加的客观原因，但是仅这些客观原因还不能完全解释欧洲国家失业率 长期居高不下的现象。这些是许多国家当经济发展到一定程度时都会在不同程度上遇到的问题，但并不是所有遇到这些问题的国家或地区都会出现欧洲国家那样高的 失业率。因此我们还必须从欧洲国家经济与社会的制度和相关政策方面探求欧洲高失业率的经济与社会根源。

    4．从福利资本主义到自由市场资本主义: 欧洲国家经济---社会政策对失业和贫困问题的影响

    如果从制度与政策的层次看待欧洲的失业问题，会发现欧洲国家几十年来的经济体制和经济与社会政策是导致其 高失业率及其引起的高贫困率的一个重要因素。更具体讲，许多欧洲国家在第二次世界大战以后都在不同程度上实行了福利资本主义制度，并在最近20年来又都在 不同程度上经历了从福利资本主义到自由市场资本主义的转型。这些政策及其变化的因素对欧洲国家的失业和贫困问题产生着深远的影响。同时，这些政策因素的影 响也是欧洲国家贫困问题不同于美国等其他发达国家的重要特点之一。

    所谓“福利资本主义”，是指以财产私有化的资本主义制度为基础，加上由政府推行社会福利制度的一种混合型 的社会—经济制度。从第二次世界大战结束到70年代末的几十年间，欧洲国家在理论上和政府政策上都是福利资本主义占主导地位。福利资本主义的基本特征主要 表现在“劳工参与”和“政府干预”，两个方面。劳工参与 (又称劳资合作，Corporatism)是指有组织的劳工积极参与到与劳动力市场和经济发展有关的各种决策当中。这种参与不仅在企业层次，而且还在整个 社会的层次。在劳工组织的参与下，企业和社会的各种决策过程实际上就是由雇主、雇员和政府组成的一个三方决策体制。在这种决策模式中，劳动者的利益可以得 到比较好的保护。与此同时，在欧洲“福利国家”体制下，政府在经济与社会生活各个方面广泛地实施干预，通过各种经济与社会政策有效地抑制了市场机制对普通 劳动者不利的因素。

    但是福利资本主义也带来很多的问题。首先，对在业劳工的过度保护损害了整个社会就业率的提高。劳工参与和 政府干预对保护在业劳动者的利益有好处，但是却不利于失业者重新就业。在经济不景气的情况下，在业的就业者受到劳工保护法规的保护可以避免被解雇，而不在 业者则更难找到工作。在经济恢复景气以后，在业者则要求提高工资等更高的待遇，从而使厂商的劳动力成本增加。在这种情况下，厂商也很难提高雇佣。总而言 之，在劳工保护程度较高的情况下，由于劳工对工资有较高的要求，并且不易解雇劳工，导致厂商不愿意增加雇佣。[14]

    其次，欧洲国家的高福利政策给厂商带来劳动成本的提高，并导致社会经济运行效率的降低，因而在激烈的国际 经济竞争中处于不利的地位。高福利政策一旦形成以后，往往只能上不能下，逐渐成为政府预算中的沉重负担，也影响经济的竞争力。1995年，欧盟各国中央政 府的开支一般都在本国GDP的三分之一以上，有一半的国家超过了40%，其中比例最高的荷兰和意大利接近50%(分别为48.3%和48.0%)；而当年 美国的政府开支只占GDP的22.1%。[15] 在经济全球化的今天，高福利所带来的高成本对资本的流动有着负面的影响，它促使资本外流，从而使本国经济发展和就业率的提高受到影响。另外，对劳动者来 说，高福利带来高税收，使劳动者的实际工资降低。在欧洲，1994年一个未婚的非技术工人的税后纯工资收入只是其毛收入的52%。从1970年到1991 年，欧洲工资的直接纳税负担上升了40%，几乎是美国的两倍。[16]

    再者，高福利损害了人们的就业动机。由于政府对失业者有较好的福利待遇，因此一些失业者不再积极地寻求新 的就业岗位，而长期依赖社会福利的救助。因此，主动失业者较多事是导东欧洲国家失业率长期居高不下的原因之一。在50一60年代，当欧洲经济发展较好的时 候，这些问题没有充分表现出来。但在70年代以后，尤其是80年代到90年代初欧洲的经济萧条过程中，这些因素很快变为导致高失业率的重要因素。因此，欧 洲国家高水平的福利保障制度在解决了普通的贫困问题的同时，又导致了“依赖性贫困”和“贫困陷阱”，使贫困问题更加复杂化。

    欧洲国家失业率的提高是经济萧条、劳动力供大于求和结构失调等客观因素和以往对在业劳动者保护程度较高等 政策性因素共同作用的结果。同时，由于许多欧洲国家对失业者有着较好的社会保障待遇，因此失业者寻求就业的压力不大。许多人宁愿维持失业者的身份领取失业 保险或救济，而不愿从事工资较低的工作。因此欧洲国家的失业性贫困特点突出，而在业低收入贫困居于次要地位。这一点是欧洲国家城市贫困与美国不同的主要特 点之一。

    自70年代末80年代初以来，欧洲许多国家政府的经济和社会政策倾向先后发生了很大的转变。这种转变主要 是受“新保守主义”经济和福利理论的影响，逐步从原来的“福利资本主义”转向“自由市场资本主义”。其主要特征体现在政府的私有化政策、鼓励自由竞争、限 制工会的作用，以及削减(至少是不再继续增加)政府的福利开支等方面。在这种情况下，在经济活动中市场和自由竞争的作用增大，而对在业劳动者的保护降低。 这种政策可以在总体上刺激就业机会的增加，但同时也带来新的问题。首先，政府在劳动力市场上的干预减少，导致对劳动者培训计划的削弱，下层劳动者失业后的 培训和再就业得不到保障，因而使他们在就业市场中仍然是长期处于不利地位。其次，对在业劳动者保护程度的降低在可能减少失业型贫困的同时又可能增加低收入 型贫困，并且不利于失业者积极寻找就业机会。再者，一些国家削减了对失业者的福利待遇，使失业者更容易陷入贫困。最后，在一些欧洲国家中，新的经济政策并 没有明显增加正式的和固定的就业岗位，而是增加了许多临时性的就业岗位。这种倾向带来两种后果:一是平均工资降低；二是就业率没有明显提高(因为许多临时 就业者并不统计在就业者之列)。

    5．欧洲国家贫困的其他社会根源

    欧洲国家的贫困问题还有以下一些社会－经济根源。

    (1) 妇女、家庭与贫困

    性别差异在欧洲由来已久，在工业化的早期阶段中，虽然欧洲大批妇女也与男性一起进入了工厂就业，但妇女的 工资收入水平却不如男性，并且有一些行业是禁止或限制妇女进入的。长期以来，妇女的工作和收入被看成是对家庭收入的“补充”，而家庭中的男性劳动力才是主 要的收入者。进入本世纪以来，虽然欧洲妇女在就业方面比以前更加活跃了，但她们在劳动力市场中的地位(就业率和平均工资)仍然不如男性。例如在1987 年，英国男性中有75%的人从事着各种就业工作，而妇女中的相应比例只有51%。同期妇女就业者的平均收入只是男性的77%。[17] 总的说来，尽管欧洲各国政府在保护妇女就业的合法地位方面已经做了大量的努力和工作，但男女之间在就业市场中的地位仍然不平等。

    妇女的贫困还与其家庭状况有着很密切的相关。普通家庭的经济状况在很大程度上取决于丈夫的收入状况，因而 家庭妇女收入的低下并不必然导致家庭贫困。但是，当一个家庭只有妇女劳动力，或者妇女劳动者是主要收入来源时，她们的就业和收入低下就会给本人和家庭的实 际生活带来很大的影响。与美国类似，欧洲国家城市贫困问题的一个突出现象也是以女性为家长的单亲家庭陷入贫困的可能性比一般家庭更大。根据80年代后半期 在7个欧共体国家所作的调查，以女性为家长的单亲家庭陷入贫困的可能性比其他家庭高出1.5到2倍。[18]

    这类家庭又分为两种情况，一种是因家庭破裂而产生的由女性抚养未成年的孩子组成的家庭。由于有较高的离婚 率以及未婚生育后双方离异，导致社会出现了很多这样的家庭。这种家庭中由于没有一个成年男性作为主要收入者，家庭中的成年女性因为需要抚养子女而难以在就 业上很好地投入，许多人甚至难以就业，因而往往就业收入较低，甚至没有就业收入。另外一种情况是丧偶的老年妇女的贫困现象比较突出。

    (2) 种族与贫困

    在欧洲，不同种族之间的贫困率也是不同的。仍以英国为例。英国在90年代中期有260万左右的黑人和其他 有色人种。他们主要是在20世纪50--60年代当英国经济繁荣，需要劳动力时从英国以前的殖民地来到英国。他们到英国以后往往首先充当低收入的体力劳动 者。当后来经济不景气时，他们的就业和收入地位就更为低下。据调查，在90年代初，西印度人的失业率为11%，巴基斯坦人的失业率为17%，而白人的失业 率仅为7%。在80年代，西印度人和其他亚裔人的平均工资分别仅为白人的85%和86%。结果，这些有色人种的贫困率明显高于白人。由于贫困率较高，因此 他们对社会福利的需求较多，但有色人种在获得社会福利方面却常常受到限制，从而使他们的贫困状况长期难以解决。[19]

    (3) 贫困文化与社会排斥

    与美国相似，贫困文化也是欧洲贫困问题更为复杂的社会根源。欧洲的一些研究者和政界人士纷纷指出，贫困文 化现象在欧洲国家中也存在，并且是导致社会贫困问题长期存在的深层次原因之一。由于贫困文化现象的存在，处于贫困之中的穷人会由于观念和行为上的原因而使 自身难以摆脱贫困。早在1972年，曾任英国保守党政府社会服务大臣的K. 约瑟夫（Keith Joseph）就发表见解，认为穷人家庭的父母行为不当、缺乏动机，以及家庭和社区的环境不良对下一代的成长产生了很大的影响，使上一代人的一些观念和行 为内化到下一代人的价值体系中，从而使下一代人也容易陷入贫困。[20] 贫困文化概念的引用在政策上也具有一定的积极意义，这就是要求决策者在制定反贫困政策时，应注意从文化角度帮助穷人摆脱贫困文化的束缚。

    由于贫困文化的理解具有“谴责穷人”的涵义，因此许多研究者强调应该更深入地从社会的角度出发分析造成贫 困文化的社会因素，在此基础上形成了“社会排斥”的基本概念。“社会排斥”，概念最初在1974年由法国的研究者提出，当时是指社会中一些人由于没有得到 社会保护，因而导致了许多社会问题。这些人包括残疾人、无社会保险的老人、被虐待的儿童、吸毒者、犯罪者、单身父母、问题家庭等等。到了80年代，研究者 们开始用这一概念来指在社会经济和技术转型过程中出现的一些新的贫困现象，例如失业、家庭不稳、城市边缘低质量住房区的犯罪问题等。这些现象导致了社会整 合的破坏。

    很长时间以来，欧洲的学者们一直对“社会排斥”概念有不同的看法，使得这一概念成为了一个颇有争议的术 语。人类学和社会学的研究者对许多生活在社会底层的人进行描述。法国学者最早应用“社会排斥”概念时，主要是指那些没有被包括在社会保险体系内的人，因此 被社会排斥实际上被国家在行政管理方面排斥。从这个意义上看，欧洲学者所使用的“社会排斥”概念与美国学者惯用的“贫民化”、“边缘化” （Marginalization）、“底层阶级”（Underclass）等概念相类似。有些人认为，社会排斥只是对于贫困的另一种流行的称呼或者是穷 人的另一个分支。而另外一些人认为，社会排斥是一个范围更广的概念，不是只注重于低收入，而是包括“两极化”(polarization)，社会分化 (differentiation)和不平等。一些人反对把社会排斥与阶层和不平等联系起来定义，他们认为阶层和不平等表示的是个人在社会中纵向的地位上 或下，而社会排斥则是用一个圆形来描述：以是否在一个圈子里衡量。（Touraine et al. 1991）。于是产生了这么一个问题：是否社会中所有的排斥都是社会排斥？例如，在南非种族隔离下的黑人是被排斥在权力之外的，也被排斥在社会的某些领域 之外，但是它是否作为一个整体完全被社会排斥呢？

    也有一些学者（如Berghman 1995）不认为“被社会排斥的人”是一个阶层，或者是一种结果，而是一个动态的过程。Giddens(1998)认为“社会排斥不是社会不平等的等级， 而是一种让一部分群体从主流社会中分离出去的机制。”虽然过程和机制这两个视角在理解社会排斥的成因方面起着重要的作用，这些过程的结果同样重要。

    此外，研究者们还讨论一些更深入的问题，例如社会排斥是不是都出于非自愿？如果不是的话，那么“自愿性” 社会排斥在整个社会中的相对地位如何？另一个问题是把社会排斥看作一个阶级和过程是否是最合理的，社会排斥究竟有哪些方面？是否应该包括可能导致排斥的因 素，比如身体不健康，缺乏教育？总之，随着这个概念的日益广泛运用，关于它的争论也日渐增多。

    尽管学者们对“社会排斥”概念的具体含义还有不少争议，但目前欧洲的学者和政界已比较普遍地接受了这一概 念。欧洲委员会也将这一概念作为其制定社会政策的基础。按照目前比较一致的理解，“社会排斥”概念是建立在“公民权”和“社会整合”两个基本概念基础之上 的。它的主要涵义是，在社会发展过程中部分群体没有获得基本时公民权利，他们被排斥在就业、住房、社会保险、社会救助之外，因而无法享有社会其他成员享有 的经济利益和社会支持。这些群体在社会结构、社会文化和地域空间上与主流社会相对疏远，导致了社会整合的破坏。当然，“社会排斥”概念并不等同于贫困的概 念，被社会排斥的群体成员也并非都会是穷人。但是这一概念的引用促使社会注意到，社会成员的收入和基本生活条件是与他们在就业、住房、医疗等方面的社会权 利联系在一起的。在社会变迁的过程中，各种结构性、文化的和政策的因素可能导致社会的某些群体的基本权利受到损害，因而增加他们陷入贫困的可能 性。[21]

三 欧洲国家贫困原因的案例分析: 以英国为例

    在欧洲国家，英国在贫困状况和反贫困政策方面都是比较典型的。首先，英国是在第二次世界大战以后率先实行 “福利国家”社会政策的国家，在社会政策方面具有较典型的欧洲特征。其次，自70年代未以来，英国又是率先进行社会福利制度改革的国家。从70年代末以 来，英国的保守党政府所推行的社会政策改革可以被看成是“新保守主义”社会政策在欧洲的代表。从经济发展的情况看，英国的经济发展速度和失业率在欧洲都属 于中等水平，其贫困率在欧盟国家中也属于中等程度。[22] 因此，分析英国的案例有助于我们更深入地了解整个欧洲城市贫困的原因。

    1．英国贫困的基本情况及特点

    英国曾经是欧洲国家中一个较为平等的社会。但是，80年代随着经济政策更多地倾向于市场导向，这种状况发 生了变化。根据郎特里基金会（Joseph Rowntree Foundation）的报告《收入与财富调查》，以及HMSO的《低于平均收入的家庭》（HMSO 1993/94），这一点都是很明显的。后一报告中反映了英国的贫困青少年中有1/3是由于持续的高失业率造成的。在1979年，140万儿童（10%） 生活于非官方贫困线（国家平均收入的一半）以下，但到1991/92年增加到410万儿童（32%）。1979年500万人（9%）生活水平低于平均收入 的一半，而到1991/92年增加到1390万人（25%）。1979年到1991/92年，最贫穷的1/10人口的实际收入减少了17%，而最富有的1 /10人口的实际收入增加了62%。[23]

    2．英国的失业与贫困

    失业及其所导致的贫困是当前英国贫困的一个特征。1995年8月，英国的失业率达8.1%，为1979年 4月(4.1%)的两倍。据估计，英国实际的失业率可能达到11.6%。[24] 另外，据估计有三分之一的人提前退出了劳动力市场，这些人主要是一些低技术和低教育水平者，他们本来在经济上就不活跃。他们退出劳动力市场的主要原因是社 会对劳动力需求的减少，同时也由于人们越来越愿意提前退休。[25] 英国的失业率在不同地区、职业和行业之间分布不均衡。在1993年，体力劳动者中的失业率为非体力劳动者的3倍。例如，建筑业中的失业率达23.3%，而 银行业则只有6.1%。英国失业现象的另一个特点是，在失业者中长期失业者的比例很高。1994年，在所有失业者中，长期失业者比例达到40%，其总数超 过了100万。长期失业者比例高使得失业对社会的危害性更大。[26]

    除了一般的失业现象以外，从1984年到1994年的11年间，英国在就业模式方面也发生了如下一些变化:[27]

    自我雇佣就业的比例上升了23%；

    半日制（part-time）就业者的比例上升了19%，而全日制就业者的比例只上升了0.1%。在1994年，英国半日制就业者中妇女占了86%。

    长期工作人员减少了8%，而临时工作人员增加了6%。在1994年，临时工作人员中妇女占了56%。

    归纳起来看，英国近年来就业模式的变化是:长期性的和全日制的就业的比例减少了，而自我雇佣、半日制雇佣和临时性就业增多了。很明显后一类就业模式在就业条件、就业稳定性和收入水平等方面都不如前一类。他们当中很多人其实是“半失业状况”。

    以前，英国福利制度中对失业者有很多福利待遇，但是自80年代初以来，随着英国失业率的上升，英国公众和 政府对失业者的态度都发生了变化。在1994年的一次调查中，有74%的人希望政府增加对老人的福利开支，但只有36%的人希望增加对失业者的福利开 支。[28]在1993年的调查中，只有18%的人认为领取失业福利的人是真正的穷人。公众对失业者态度的变化反映出人们对以前高福利政策负面影响的不 满，但公众的态度反过来又影响着政府对失业者的政策。事实上，80年代初以来，政府对失业者的福利待遇越来越少了，:并且许多项目都被取消了。在1971 年，一个单身者失业后的各种福利待遇平均是失业前收入的20.3%；1979年减少到18.4%，1994年又减少到13.8%。[29]

    3．英国的在业贫困者

    以前，政府对劳工的保护程度较高，在业贫困现象不太明显。自80年代以来，英国的在业低收入问题越来越明显，并且成为导致贫困的重要原因之一。导致在业低收入的因素主要有两个方面:一是政府对就业者保护政策的变化；二是经济领域就业模式的变化。

    在政府对就业者保护政策方面，以前英国政府有一系列的保护就业者，基本工资和就业条件的规定。自80年代 初以来，这些规定纷纷被终止或弱化。例如，1982年，英国政府终止了“公平工资规定” (Fair Wage Resolution)，1986年，政府废除了对年轻就业者工资保护规定，并且弱化了对成年人工资保护制度。在1986年，工资监察机构被大量缩减，到 1993年，工资委员会(The Wage Council)被完全取消了(只保留了农业工资保护机构)。这样，对低收入者的保护制度弱化了，并且剩下的一些规定也缺乏有力的执行手段。结果，英国的 就业者的收入差距拉大，低收入者长期大量存在。据英国Joseph Rowntree Foundation的调查报告《收入与财富调查》[Inquiring into Income and Wealth(1995)]，就实际收入而言，1992年英国低收入者的工资水平实际上比1975年更低。[30]

    在高失业率的压力下和政府对就业者保护政策弱化的条件下，英国普通就业者的工资被压低了。据有关资料，1994年，英国全日制劳动者中有37%(共547万人)没有达到欧

    洲委员会规定的每周221.5英镑(或每小时5.88英镑)的低收入线，因而被认为是处于低收入状况，其中有370万是妇女劳动者。而在半日制劳动者中，低收入者的比例达到了77%(共450万人)。[31]

    从总体上看，英国政府对低收入者基本上没有专门的社会保障项目，只是在住房和税收方面对低收入者有一些补 贴和优惠。近年来，在住房补贴上的开支也在减少。对低收入者比较有利的一项福利待遇是，在1988年开始实施的社会保障法案中，对有小孩的低收入家庭的补 贴(Family Credit)增加了。[32]

    在英国的福利制度下，低收入者很难逃脱“贫困陷阱”。他们无论是靠自己的努力还是靠政府的帮助，只要其收 入增加一份，其中很大一部分又会由于福利待遇的降低而损失掉。在1986年，英国有29万家庭的收入每增加一份，就会有77%到99%会因税收的增加或福 利的减少而损失掉；到1993/94年处于这种状况的家庭又上升到了64万个。[33] 这说明尽管英国政府一直希望改革其福利制度以摆脱令人头疼的“贫困陷阱”问题，但看来他们的努力结果并不太令人满意。

    4．英国老年人的贫困问题

    在世界许多国家，年老都是导致贫困的主要原因之一，在英国也曾经如此。1979年的调查资料表明，英国收 入最低的10%的家庭中，家长年龄在60岁以上的占三分之一。[34] 但在此之后英国老年人的情况大有好转。英国1993年有1600万老年人，占总人口的18%。由于近年来整个劳动力市场的失业率很高，老年人退休后很难再 就业，因此收入主要依赖于退休金和家庭储蓄。英国有很好的老年退休金制度，在1994/95年度，英国退休老人家庭中一半以上(51%)的收入来自社会保 障项目，此外的收入来自储蓄、职业年金和少量的就业收入。英国政府自1988年以来，平均每年在老年人社会救济方面实际增加12亿英镑的开支。[35] 因此老年人的贫困问题得到了很大程度的缓解。从附录表1-4也能看出，从1979年到1992年的资料中，老年人的贫困率是各种群体中下降最明显的部分。 当然，英国的老年人也存在普通退休金降低，以及老年妇女和其他一些特殊老年群体贫困率较高的问题。

    除了以上的原因之外，还有其他一些因素也是导致贫困的原因。例如近年来抚养小孩的花费上升，导致有孩子的家庭开支增加；因病和因残疾而导致的收入降低及费用增加；以及近年来生活费用上涨给家庭带来的经济压力，等等。

四 欧洲各国政府反贫困政策的基本特点

    为了解决贫困问题，欧洲国家政府和民间从很早起就开始了反贫困行动。从世界范围看，通过建立现代社会保障 制度缓解贫困是欧洲人的一种制度创新。从历史上看，欧洲国家政府制度化的反贫困行动最早可以追溯到1601年英国的“济贫法”，(the Poor Law)。19世纪80年代诞生于德国的现代社会保障制度标志着反贫困行动进入了现代阶段。第二次世界大战以后在欧洲国家建立的“福利国家”社会保障制 度，在反贫困方面又迈出了更大的步伐。欧洲各国的反贫困政策并非是在一个预先设定的框架内进行的，更切合历史实际的是，在其经济发展中，出现了日益严重的 失业等贫困问题，迫使各国逐步发展和完善反贫困政策。尽管欧洲国家与美国都属于发达国家，他们在反贫困政策方面也有很多共同之点，但从总体上看，欧洲国家 反贫困政策的特点还是很突出的。这些特点可以概括为以下两个方面

    1．重视政府在反贫困中的责任: 欧洲反贫困政策特点之一

    与美国不同的一点是，欧洲国家在意识形态方面的个人主义倾向不像在美国社会中那么严重。尽管欧洲各个国家 之间在此问题上也存在着差异，但从总体上看，欧洲国家至少在19世纪后半叶以来在贫困的根源上更重视社会的因素，在反贫困问题上也更重视社会的责任。反贫 困社会责任具体体现在各国政府承担的反贫困责任上。从19世纪后半期以来，政府在这一领域的干预越来越多，从财政支出、政策制定和执行等方面都加以支持。 第二次世界大战以后欧洲国家纷纷建立了“福利国家”的制度和政策体系，标志着国家干预达到很高的程度。

    2．建立全面的社会服务体系: 欧洲反贫困政策特点之二

    反贫困政策有两个方面的基本视角，一是努力提高经济发展水平，从总体上增强一国的经济实力，以最终使所有 (或至少绝大部分)社会成员受益；二是注重为社会中的穷人提供各种服务，包括增强穷人的就业能力和为穷人提供必要的物质帮助等。尽管这两个方面从根本上讲 并不必然矛盾，但在具体的政策实践中仍然有着轻重缓急之分。与其他国家相比，欧洲国家更重视为穷人提供“社会保护”，即针对穷人的各种社会服务，并且在其 中更重视为穷人提供直接的物质帮助和公共服务，包括社会保障、医疗服务、住房等。其具体表现首先在于对穷人的社会保护在原则上倾向于以预防性保护为主，即 努力避免社会成员因各种原因而陷入贫困。其次，欧洲各国都建立了较为全面的社会服务体系，设立了从老年福利保障、失业者保障、医疗服务到家庭(儿童)津贴 等等一系列的社会福利项目。第三，欧洲各国政府在社会保护方面的开支巨大。欧洲国家在社会政策方面自50年代以来就是全世界水平最高的地区，明显高于美 国。70年代中期以来仍然有所增加。在70年代，欧共体国家社会保护方面的开支从1970年占国民净收入的22%增长到1977年的30.8%，外加5 %~6%的教育经费开支。[36] 从70年代末以来的改革虽然使社会开支上升的势头有所减缓，但在80年代后半期，欧共体国家政府的社会支出大多数仍占其GDP的20%以上。其 中，1987年欧共体国家政府社会支出占GDP比例最高的荷兰达33.84%。[37] 另外，1988-1990年，法、德、英三个欧洲大国在失业补偿方面的开支分别占其GDP的1.34、1.30和0.94；相比之下，美国和日本的比例仅 占0.38和0.36。[38]

    观察欧洲国家自第二次世界大战以来的反贫困行动，可以看到其取得巨大成就的一面，但也可以发现其存在着很 明显的问题。从问题的一方面讲，欧盟国家几十年来一直实行高福利政策减轻贫困的同时，也给各国政府带来了很大的财政压力，并且在一定程度上产生了损害劳动 者积极性的作用。结果，欧洲国家的经济运行效率和经济竞争力受到不同程度的影响。为此，从70年代后期开始，欧洲各国纷纷改革其福利制度。改革的结果一方 面确实刺激了经济效率，但同时又使贫困问题趋于严重化。因此，如何处理提高经济效率和缓解贫困之间的关系，仍是摆在欧洲各国政府及欧盟机构面前的一个棘手 的问题。

五 欧洲联盟反贫困行动的历史

    1．70年代中期以前的发展

    欧盟机构在反贫困行动方面已有很长的历史。在其早期(70年代中期以前)，欧共体的反贫困政策主要体现在 其区域政策、欧洲社会基金和欧洲反贫困的先驱计划(European Programme of Pilot Schemes to Combat Poverty)等方面。

    总的说来，70年代中期以前，尽管政共体在解决欧洲日益增多的社会问题方面做出了一些贡献，但贡献不是很 大。相反，一些研究者认为欧共体还起到了强化社会不平等和贫困的作用。欧共体前社会事务总干事麦克尔•希安克斯(Micheal Shanks)指出，如果欧共体的社会政策严格按照《罗马条约》办理的话，那它应该集中在保证劳动力自由流动和社会成本平等化以及限制企业主等方面。但是 各个成员国之间难以采取统一的行动。欧洲共同体的社会政策不是一个与其他政策整合为一体的政策，因此发挥的作用很有限。由于这些因素的限制，欧共体在其早 期阶段中在反贫困的社会政策方面没有什么大的行动，当时欧洲的反贫困行动主要体现在各个成员国的社会政策方面。

    2. 70年代中期以来的发展

    自1975年以来，欧共体委员会就开始更多介入反贫困行动。自那以后，欧盟已采取了三轮反贫困行动 (1975-1980年，1984-1988年，1989-1994年)。这些反贫困行动确实取得了一些成效，但从总体上看，其力度和规模仍相当有限。尽 管每一轮反贫困行动的经费都比以前更大，但经费最大的第三轮行动的总经费也才只有1.21亿埃居(1埃居约合1.2美元)。[39] 之所以如此，主要是过去一直认为贫困问题是国内问题，反贫困行动也应该主要是成员国内部的事务。而欧盟机构的行动应该局限在一种补充性、研究性和协调性的 层次上。在讨论欧盟第四轮反贫困行动方案时，欧盟委员会一方面强调欧盟要在此问题上作出贡献，但另一方面也重申反贫困主要靠各成员国政府的行动。在 1995年，欧盟的第四次反贫困行动计划因为英国和德国的反对而未获采纳。[40]

    尽管迄今为止欧盟在反贫困方面采取的行动还相当有限，但自马斯赫里特条约以后，越来越多的研究者开始注意 到欧盟在反贫困方面采取统一行动的必要性。这种必要性主要基于以下三方面的原因:首先，贫困问题是欧盟国家所普遍遇到的问题，欧盟各国在反贫困行动方面有 共同的需要和压力。第二，贫困问题是由一系列的经济、社会和政治因素(例如就业状况、最低收入保障制度等)所造成的，欧盟一体化以后，这些因素将成为欧盟 的问题，而不再能在一国内部解决。因此各国的贫困问题实际上也会越来越多地变成整个欧盟的问题。第三，欧盟一体化程度提高以后，在人口和劳动力可以自由流 动的情况下，任何一个国家或地区出现的贫困问题都将可能波及到整个欧盟的范围。鉴于以上三方面的理由，欧盟有必要，也有可能在反贫困方面采取更加统一的政 策和行动方案。

六 欧盟成立以后对贫困和反贫困问题的影响

    国与国之间经济发展差距以及国家内部地区发展差距，这是一般的、既存的现象。因为国土、人口、自然资源等 多种因素的影响，这种差距是必然的。欧洲一体化本身在很大程度上起到了缩小各个成员国之间经济发展差距的作用，但另一方面，在一体化的过程的一定阶段上， 也导致其成员国在某些方面差距的增大。在欧盟，各国之间社会保护和政策的差异除了受各国不同历史渊源、发展道路、民族个性、价值观念、文化传统等方面的影 响外。欧盟一体化本身也使成员国之间在各方面的差距拉大。

    1．增加贫困的因素

    迄今为止，虽然反贫困措施最终由各成员国政府内部制定，但欧盟这个大环境对各国的政策策略有着不可避免的 影响和约束。关于贫困的外部约束各国都不相同，主要取决于各国在欧洲这个经济体系中特殊的整合方式，各国自己所选择的政策模式以及国内的制约条件，经济实 力相对弱的成员国易受制于欧盟这个大环境的变化和冲击。富裕成员国政策的影响在许多方面仍是巨大的，这就造成了穷国中的贫困人口更易受到伤害、忽略、排 挤。当弱国意识到富国在反贫困政策方面有特殊的决定作用，可以施加约束时，就会影响反贫困的合作，对反贫困政策的效力也发生影响。

    1） 外延扩大加剧各国社会保护水平的差距

    在西欧，历来存在着工业区与农业区、密集地区与稀疏地区、中心地区与边缘地区的差别。因此，欧共体成立之 初，成员国之间就存在着经济发展不平衡问题。而与之相适应的各国政策对劳动者保护的范围和程度也有所不同，这种差别随着欧共体外延扩大，成员国由6国 （法、德、意、荷、比、卢）扩大到15国，并且还将继续扩大。由于后加入的国家经济发展水平较低，因此在欧盟内部各国社会保护水平的差距也越来越 大。[41] 最初在6国之间进行政策协调维持它们的团结，相对来讲容易一些，然而不断加入的成员国必须接受共同体既有的体制、政策与安排，并据此调整本国的政治、经 济、法律和社会结构，在15国之间进行的协调，其难度和付出的代价都要大得多。可以预计，随着欧盟将来进一步地扩大，其内部差异和由此而带来各种内部矛盾 还会进一步加大。

    2） 共同政策的负面影响

    欧共体建立以后，为了实现其一体化的总目标，制定了一系列政策措施，以引导成员国经济、政治发展的内向 性、统一性，然而，某一共同政策对不同国家产生的影响是不同的。一般而言，一项新的共同政策的实施都会产生新的利益。但由于各国的基础条件、制度和文化等 方面存在着差异，这些利益在各成员国以及地区之间往往难以达到均衡分配。欧盟的经济政策更有利于资本和劳动力在共同市场自由流通，因此也可能加剧各国之间 的竞争。所以，一体化过程在缩小各国差异的同时，往往还会在一定时期中和在一些方面加剧各国和各地区之间的不平衡。[42]而且欧盟许多政策的制定一般是 以实力雄厚的国家为中心，其结果是经济状况不好的国家，失去了国家保护屏障，对本国劳动者和社会中弱势群体进行保护要受制于欧盟整体经济发展的条件和需 要。这不可避免地会引起一些国家中某些社会成员的利益受损。

    3） 共同市场内要素自由流动的负面影响

    欧洲统一大市场自1993年1月1日启动以来，实现了商品、劳务、资本和人员的自由流动。各种要素一般都 流向报酬较高或增长前景看好的地区。由于投资回报受投资环境的影响，而后者又受劳动力成本密切相关，因此各成员国和地区都倾向于通过进一步降低对劳动者的 社会保护来换取更好的投资环境。这不仅会引发各国之间一系列的不规范经济竞争行为，更重要的是会引起“社会倾销”[43]，其结果将使劳动者的利益受到很 大的损害。

    这些挑战和变动是在整个欧盟范围内发生的，它们的特点是不仅范围广，而且变动的程度也大大加深，导致了许多原有结构的变化。所以单靠成员国各自的力量已经无法很好地解决，需要放在欧盟层面上进行共同协商和协调。

    2．减少贫困的因素

    欧洲一体化之后，由于资本、技术、人员、劳务四大要素能在欧盟范围内自由流通，其经济实力大为加强。从理 论上讲，欧盟作为一个整体，它要比单个成员国拥有更多的先决条件建立一个先进、规范的经济体系。到1990年为止，欧盟和EFTA占世界贸易的58.6% （包括欧洲内部的贸易），一体化之后，内部贸易迅速上升，至1992年，平均每个成员国对其他成员国的出口达到61.3%，而从其他成员国的进口量达 59.3%，这是一个占世界经济产量近25%的市场，每个成员国将从欧盟经济政策进一步的一体化中获利，并且成员国之间是互惠的。因为单个成员国在向外发 展经济时，会受到支付平衡危机的威胁。而欧盟作为一个整体具有更大的弹性和顺应力来应付外部的竞争和冲击。更多的资金可用于经济的研究和发展，会有更多的 资源提供于教育和培训，欧盟将有更强大的经济力量来支持庞大的福利体系。[44] 欧洲一体化使欧盟经济力量加强，不仅使欧盟层面上的反贫困计划有了物质上的保证，而且各成员国经济实力得到加强，使它们国内的反贫困措施更好实施。

七 欧洲一体化进程中欧盟反贫困政策的原则

    在很长一段时期内，贫困问题都主要局限在各国范围内，反贫困政策也主要是各国政府的内部政策。但是随着欧盟的成立和欧洲一体化进程的加快，贫困问题和反贫困政策正在越出各成员国的国界，成为欧盟的共同问题，并要求欧盟机构采取统一的行动。

    由于欧盟各国自己已经有了相当完备和水平很高的社会政策体系，因而欧共体或欧盟在建立共同体或联盟层次的 反贫困政策时，就必须确立一些基本原则，以便与成员国内部的政策达成协调。从欧共体到欧盟，其建立反贫困政策的基本原则主要借鉴社会政策制定中的协调性原 则、一致性原则、辅助性原则和适度性原则。

    1．从协调性原则向一致性原则的发展

    所谓“协调性原则”（coordination），是指在各成员国各不相同的反贫困政策之间建立一种协调 机制，以使各国的反贫困政策能够更好地衔接起来，减少因经济一体化而带来的反贫困政策方面的相互摩擦。例如，在劳动力可以自由流动的情况下，各国国内的反 贫困政策往往难以对流动的劳动者，尤其是移民提供有效的和合理的帮助，因此需要建立一种成员国之间的协调机制，以合理地解决流动移民的贫困问题。协调性原 则的要点是承认各成员国社会政策的差异，并且不干涉其现行反贫困政策的内容，而只是在