[摘 要] 在“马航事件”应对中，暴露出了应急救援国际合作体制机制不完善、事前缺乏必要的合作准备等突出问题，再次印证了单个国家常常难以应对重特大突发事件挑战的客观现实，凸显了加强应急救援国际合作的必要性和迫切性。中国政府应抓紧制订参与应对国际重特大突发事件的系统性、战略性对策，要把加强应急救援国际合作纳入中国外交总体战略，完善中国应对国际重特大突发事件的体制机制，加强海外应急救援队伍建设，完善全过程参与应急救援国际合作的配套制度建设。

2014年3月8日凌晨，载有239人的航班“MH370”在离开马来西亚首都吉隆坡后不久，与空中管制中心失去联系。该飞机失去联系后，在国际范围内展开了航空救援史上最大规模的搜寻工作，截止到6月底仍然搜索无果。经历此次事件，国际社会需要从中汲取教训，及时总结国际救援中的突出问题，需要协调跨国界的重特大突发事件应对措施，在突发事件应对中加强国际合作，携手应对重特大突发事件。

一、国际应急救援合作存在的主要障碍

实际上，从“马航事件”发生的背景来看，随着经济全球化的不断深入，自然灾害、事故灾难、社会安全事件等重特大突发事件的风险日益增加，各国都面临提升突发事件综合应对能力，以及应对重大安全挑战的现实压力。此次国际应急救援中，暴露出了国际社会存在区域应急救援综合信息交换、国际政治因素、区域国际应急救援合作体制机制、综合救援合作的技术性规范等方面问题，这些都为救援和沟通工作增添了障碍。

1.缺乏有效的应急救援国际合作的体制。此次应急救援的难度大、区域广，初期救援的目标和方向都不明确，截止到6月底，搜寻的重点先从南中国，后转向巴士海峡，再转向南印度洋靠近的澳大利亚西侧海域。从具体救援行动的参与机构来看，除包括马航、马来西亚民航局，马来西亚皇家空军部队及海军部队，马来西亚海事执行机构，还包括泰国、越南、菲律宾、中国、新加坡、澳大利亚、英国、马来西亚、新西兰、美国等国家。从参与搜寻的力量来看，既包括政府部门，也有志愿者组织，既有民事部门的参与，也有军事力量的参与。由于没有明确的、事前的应急救援合作体制，导致在应急救援的前期，基本处于各自为战的状态。另外，整体来看，由于东亚地区缺乏应急救援的体制，缺乏有效的预测预警、信息共享、风险分析、救援协调、应急联合处置等制度性安排，导致初期救援的效率不高，与欧盟国家相比还有较大差距。比如，东盟框架下的应急救援合作一直没有形成内部的专门管理机构。而欧盟把共同应对重特大突发事件的应急救援合作作为区域合作的优先议题，其前身欧共体于1992年成立了欧共体人道主义援助办公室（ECHO），2010年2月，更名为人道主义援助与民防总局，专门负责欧盟的重特大突发事件的预警监测、应急响应协调、信息共享、人员培训等，并向重特大突发事件的受灾国统一提供应急救援支持。为进一步完善应急响应机制，2013年5月15日，欧盟还启用了应急响应中心（ERC），欧盟主席巴罗佐在启动仪式上称其为“欧盟应急响应运作的核心”，该应急响应中心取代和升级了以前的监测和信息中心的功能，能够开展在全球不同时区、多个区域应急救援的快速响应。

2.缺乏区域应急救援分工和综合信息交换的工作机制。在国际应急救援合作中，应急救援信息的交流和共享是应急管理合作的关键内容，也直接影响应急救援合作的成效。在此次马航飞机的救援过程中，缺乏综合应急救援信息的快速交换机制，也缺乏综合应急救援信息交换标准。作为当事国的马来西亚，与周边国家在应急救援信息交换不畅通、不及时，马来西亚的民航管理、外交等诸多部门，在初期并没有定向的、与相关国家和国际组织间的综合救援信息收集、分析评估、救援信息的及时共享，另外，由于技术、政治等方面原因，从而导致整体的国际应急救援工作时常受到不同方面信息，甚至是来自新闻媒体方面的不准确信息的影响，使参与国和地区的救援效率大大折扣。整体来看，亚洲地区的应急救援信息合作机制任重道远。比如，2011年5月，中日韩举行了第四次中日韩领导人会议，为加强重特大突发事件的综合救援合作，特别强调要加强信息共享与交流，而在整个东亚地区仍很难落实。

3.缺乏国际应急救援合作的系统和全灾种规范。目前，联合国人道主义协调办公室（OCHA）是国际上灾害应急救援协调的主要枢纽机构。联合国人道主义协调办公室一致在加强应急救援响应和救援工作方面的规范性工作，比如其下属部门或相关机构有救援规范或指南的包括：一是主要针对指挥、协调各方救援力量的“现场协调中心”(OSOCC)；二是调查灾害程度及灾民需要，为后续救援提供第一手数据信息的“灾害评估与协调系统”(UNDAC)；三是为搜救提供技术指导和专业培训的“国际搜救咨询小组”（INSARAG）；四是为防灾减灾提供预警的“全球灾害警报与协调系统”（GDACS）。 目前,“国际搜救咨询小组”组织国际上的一些权威应急救援专家组成行动工作组，开发出现场搜救协调所需要的专业性更强、模块性更好、与原有现场协调中心机制兼容的新工作指南，来专门协调国际救援行动。但是联合国的应急救援规范，在协调工作方面，多针对陆地救援；在应对的灾害类别方面，多针对地震、洪水等少数典型灾种，而且仍难以适应陆海空大规模综合应急救援、多国协调、复合型重大灾害应急救援合作的实际需要，同时在国际应急救援工作中，一些国家并没有重视规范性工作，因而在实际工作相关的一些操作指南或规范并没有真正得到广泛应用。

4.区域应急救援合作易受到政府间政治关系的影响。一般来说，在应急救援国际合作上，国际救援行动必须在受灾国或当事国邀请的前提下，才展开突发事件应对合作。在此应对过程中，不仅是国家间的民事组织，甚至需要军队参与应急救援的跨国性行动。因此，建立必要的政治互信是开展应急救援国际合作的重要基础。比如，在2011年东日本大地震中，美与日本的政治关系密切，在地震救援中得到印证。驻日美军在《美日安保条约》框架下，在命名为“朋友作战”的救援中，共投入陆、海、空部队2万多人，舰船20艘，飞机160多架，饮用水770万升，燃料约4.5万吨，运送救灾物资3100吨。美国国防部发言人表示，“美国在第一时间全力帮助日本救灾，充分体现了两国的可靠、稳定的同盟关系”；中国的救灾物资则不能直接停靠或使用驻日美军向其盟国开发的港口。而在马航飞机搜救中，由于涉及的雷达参数、地理信息等原因，导致各方的信息相互闭锁，直接影响了马航飞机搜救的进程。建立良好的政治信任关系，甚至是军事信任、签订相关的国际应急管理合作协议，包括军队在内的应急力量才能有效、依照相关国际规定或协议来参与集体救援行动。

二、完善国际应急救援合作机制的方向探讨

从“马航事件”来看，亟待完善应急救援合作机制，包括联合国人道主义救援办公室（OCHA）、国际海事组织等一些机构都做出了一些努力，今后可以从以下几个方面开展工作。

一是拓宽应急救援机制应用的领域。目前，从国际范围来看，多集中在单一领域，如国际海事组织（简称IMO）原为1958年3月成立的政府间海事咨询组织，1959年成为联合国下的一个专门机构，1982年5月，该组织第九届大会决定改名为国际海事组织，专门负责改善船只在海上安全和防止海洋污染工作。目前，国际上开展海上应急救援合作以应对区域内发生的应急事件已成为重要趋势。如北极理事会成员国2011年签署了应急救援合作协议，黑海沿岸国签署了海上应急救援合作的安可拉协议，波罗的海周边国家签订了双方或多方海上应急救援合作协议，从而有效提高了区域内的应急救援能力。还有，在应急联动协调机制方面，要有重点地组织和支持国家和地区间签订合作协议，特别是，要扩大应急救援机制的合作领域和范围；建立各国应急管理机构的常态化交流机制，研究建立区域间的国际应急救援基地（或中继站），推进应急救援领域内的合作深入开展。

二是针对国际重大突发事件系统性、复杂性风险，共同加强应急救援准备工作。要围绕国际重特大突发事件的现实风险，建立陆海空联合搜救的交流合作机制，比如，在风险分析与评估的基础上，针对大洪水、海啸、核事故等重大突发事件，结合各国和地区的实际情况，加强国际间的应急救援的准备，促进跨国的资源整合、队伍协同能力，还有，针对民间组织参与国际应急救援的机制，加强各国间专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，不断加强各国间的日常联系和国际应急救援准备制度，推进国际联合培训、联合演练，提高协同应急的能力。

三是大力加强国际间、区域间应急协调机制的建设。一方面，要全面加强和完善应急救援信息收集机制、预警发布机制、风险隐患排查机制等技术支撑工具；另一方面，要建立管理完善的国家和区域信息通报机制，建立参与国家应急救援的专家队伍、物资储备共享机制的信息系统，建立国家和区域间应急救援的定向、快速沟通机制和交换机制等。

四是推进应急救援建设中相关配套工作。建立国际范围的、标准化和规范化的应急救援制度。研究建立国际间综合性专业指挥部间衔接、沟通和落实制度。另外，要依托联合国的相关机构，或地区性的国际组织，研究建立国际应急救援专家信息交流会商制度，为重大国际应急救援工作提供决策咨询和建议；进一步完善国际间应急协调联动合作情况通报制度；同时，还可以考虑在亚洲区域内（如东亚）共同建立保障有力、提供快速支撑的应急物资储备和救援体系，研究建立亚洲区域内（如东亚）综合应急救援基金。

五是要尽力加强政治互信、特别是军事互信，共同应对重特大灾害的挑战。在此次马航事件后，国际社会更应该携手应对自然灾害、恐怖主义、事故灾难等重大安全风险。实际上，中美两军之间的应急救援合作已经开始实施，2013年中美两军12日至14日在美国夏威夷举行首次人道主义救援减灾联合实兵演练。联合演练包括室内推演、实兵演练等内容。室内推演以第三国发生飓风引发洪涝灾害和化工厂有害物质泄漏、该国请求中美两国派出专业力量参与救援为背景，分行动筹划和救援实施两个阶段组织；其中，联合行动以第三国发生强烈地震引发重大人员伤亡、该国请求中美两国派出专业力量参与救援为背景，双方参演人员联合组织生命搜索、狭窄通道和高空救援、医疗救护等演练，这也是中国军队首次派出实兵到美国本土举行演习。

三、加强我国参与国际应急救援工作的建议

以马航事件为代表的重特大突发事件，对我国的国家总体安全构成严重挑战。当前，美国、欧盟、日本、澳大利亚等国家和组织都积极加强应急救援的国际合作，并大力加强国际规则的制定，以加强对其海外利益的有效保护，塑造良好的国际形象，扩大在国际事务中的发言权和主导权。对我国而言，不仅自身面临重大的安全挑战和威胁，积极参与国际重大救援活动，加强相关领域内的国际合作，有利于更有效保护中国越来越广泛的海外利益，有利于真正展示负责任大国的国际形象，有利于营造和平稳定、合作共赢的国际环境。

第一，要把应对国外重特大突发事件的国际救援工作纳入中国外交总体战略。要系统梳理和认真总结此次“马航事件”应急救援工作的经验与问题，结合近年来我国参与海地大地震、巴基斯坦洪水、利比亚撤侨等国际应急救援的经验，参照和借鉴联合国、欧盟的相关规定和经验，将我国参与应急救援工作更好地纳入到我国的总体外交战略中。要尽快完善针对海外救援和援助的法律法规。统筹建立国内和国际重特大突发事件应对的专项财政资金。制订参与国外重特大突发事件应急救援的国家专项预案。要积极开展联合国框架下的巨灾应急救援工作；加强与其他国际组织、非政府组织的应急救援国际合作，重点加强在“金砖五国”、上海合作组织、亚太经济合作组织、东亚范围和框架内的应急救援国际合作；积极开展多边、双边合作，研究和建立与东盟、日、韩等周边国际组织和国家的合作的更有效渠道和内容，努力拓宽与发展中国家在应急救援合作渠道和内容。

第二，完善中国应对国际重特大突发事件救援的体制机制。目前，我国对外救援呈现频度高、形式多样化、现实需求大的特点，由于海外救援涉及外交、商务、民政、军队、交通、国土资源、地震、卫生等多个部门和系统，既容易出现多头管理、缺乏统筹协调等问题，也让我国的海外救援工作难于被国际社会客观、全面、准确的评价。一是要建立或指定中央专门管理机构，负责海外救援和援助的战略规划、统筹协调、对外救援和援助项目管理、应急救援和援助国际合作、海外信息收集研判、应急救援队伍接受和派遣等工作。二是构建和支持利我的应急救援国际合作组织或平台，如研究在东盟10+3框架下，使其成为落实东盟10国和日本、中国、韩国等防灾减灾合作的基础和平台，逐步协调在巨灾合作对外方面的立场，使其促进成为改善和促进中国区域周边合作关系的“润滑剂”。三是建立针对国际重特大突发事件的预警监测、风险评估、信息研判、科普宣教、应急响应、海外派遣、现场协调等完整的工作机制，促进国内救援组织与国际援助团体加强国际交流与合作，促进在救援和援助工作中密切配合、相互补充、有序工作。

第三，加强海外应急救援队伍建设。要建立健全接受和派遣海外应急救援队伍的相关制度。结合国家应急体系的建设，逐步建立军队、武警、公安、专业队伍、专家组、民间组织、志愿者等多类型、适应多种需求的海外应急救援队伍，不断探索应急救援合作的新途径、新方法。一是要发挥好军队、武警、公安等骨干力量和专业救援队伍的使用。要加快建立支持中国军队参与非战争军事行动的行政管理、装备管理、资金管理、训练管理、救援评估等一系列配套制度。二是要发挥好民间组织和志愿者在海外应急救援中的作用。建立和完善国内民间组织参与海外应急救援的管理制度，促进民间应急救援力量的法制化、规范化建设，保障他们的生命安全、救援保险等方面的切实利益。三是加强国际应急救援的专门培训。使应急管理部门和应急救援队伍真正熟悉和掌握海外应急救援的相关准则、知识和实战技能，并建立相应的认证、考核和评估制度。

第四，加强全过程参与应急救援国际合作的配套制度建设。借鉴联合国、欧盟、美国、日本等国际组织和国家的经验，加强中国参与国际应急救援和援助机构的形象设计，为其制订统一、明确，体现国家特点和国际潮流的标识、愿景、使命和战略。建立针对应急救援准备、实施、反馈、评估、审计和监督、教训总结等全流程的管理制度。建立与OCHA、ECHO、JICA、USAID等机构的定期交流制度。加快研究和确定海外应急救援基地的建设，以及在紧急情况下进行援助的原则、方式和程序，以及相互援助和紧急救援的途径、保障手段、权力、义务、信息沟通等具体制度。统筹考虑国际国内的应急救援储备制度。建立民间组织参与国际合作的相关制度。